國(guó)務院辦公廳轉發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、财政部

《關于規範實施政府和社會資本合作

新機制的指導意見》的通知

國(guó)辦函〔2023〕115号

各省、自治區、直轄市人民政府，國(guó)務院各部委、各直屬機構：

國(guó)家發(fā)展改革委、财政部《關于規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》已經(jīng)國(guó)務院同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹落實。

國(guó)務院辦公廳　　　　　 

2023年11月3日　　　　　

（此件公開(kāi)發(fā)布）

關于規範實施政府和社會資本合作

新 機 制 的 指 導 意 見

國(guó)家發(fā)展改革委　财政部

政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起(qǐ)到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。爲貫徹落實黨中央、國(guó)務院決策部署，進(jìn)一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，現就規範實施政府和社會資本合作新機制（簡稱新機制）提出如下指導意見。

一、準确把握新機制的總體要求

以習近平新時代中國(guó)特色社會主義思想爲指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，完整、準确、全面(miàn)貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，著(zhe)力推動高質量發(fā)展，統籌發(fā)展和安全，規範實施政府和社會資本合作新機制，充分發(fā)揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隐性債務，提高基礎設施和公用事(shì)業項目建設運營水平，确保規範發(fā)展、陽光運行。

（一）聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明确收費渠道(dào)和方式，項目經(jīng)營收入能(néng)夠覆蓋建設投資和運營成(chéng)本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方财政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隐性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對(duì)使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費隻能(néng)按規定補貼運營、不能(néng)補貼建設成(chéng)本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用财政資金彌補項目建設和運營成(chéng)本。

（二）全部采取特許經(jīng)營模式。政府和社會資本合作應全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據項目實際情況，合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明确約定建設和運營期間的資産權屬，清晰界定各方權責利關系。

（三）合理把握重點領域。政府和社會資本合作應限定于有經(jīng)營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生态保護和環境治理項目，具有發(fā)電功能(néng)的水利項目，體育、旅遊公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。

（四）優先選擇民營企業參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）并動态調整。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國(guó)計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國(guó)家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。對(duì)清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業參與。外商投資企業參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關要求并參照上述規定執行。

（五）明确管理責任分工。國(guó)家發(fā)展改革委要牽頭做好(hǎo)特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起(qǐ)主體責任，規範推進(jìn)本級政府事(shì)權範圍内的特許經(jīng)營項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事(shì)業單位等，作爲特許經(jīng)營項目實施機構（以下簡稱項目實施機構），負責特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經(jīng)營方案等有關内容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。各級财政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大财會監督力度，嚴肅财經(jīng)紀律。

（六）穩妥推進(jìn)新機制實施。把握好(hǎo)工作力度、節奏，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成(chéng)招标采購程序的項目，以及後(hòu)續新實施的政府和社會資本合作項目，均應按照本指導意見規定的新機制執行，不再執行2015年5月印發(fā)的《國(guó)務院辦公廳轉發(fā)财政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42号）。

二、規範推進(jìn)建設實施

（七）嚴格審核特許經(jīng)營方案。對(duì)拟采取特許經(jīng)營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規範，牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面(miàn)履行審核手續，以合理控制項目建設内容和規模、明确項目産出（服務）方案。在審核特許經(jīng)營方案時，要同步開(kāi)展特許經(jīng)營模式可行性論證，對(duì)項目是否适合采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行認真比較和論證；必要時可委托專業咨詢機構評估，提高可行性論證質量。

（八）公平選擇特許經(jīng)營者。項目實施機構應根據經(jīng)批準的特許經(jīng)營方案，通過(guò)公開(kāi)競争方式依法依規選擇特許經(jīng)營者（含特許經(jīng)營者聯合體，下同）。應將(jiāng)項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作爲選擇特許經(jīng)營者的重要評定标準，并高度關注其項目管理經(jīng)驗、專業運營能(néng)力、企業綜合實力、信用評級狀況。選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設責任原則上不得調整，确需調整的應重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。根據國(guó)家有關規定和項目建設投資、運營成(chéng)本、投資回收年限等，合理确定特許經(jīng)營期限，充分保障特許經(jīng)營者合法權益。特許經(jīng)營期限原則上不超過(guò)40年，投資規模大、回報周期長(cháng)的特許經(jīng)營項目可以根據實際情況适當延長(cháng)，法律法規另有規定的除外。

（九）規範簽訂特許經(jīng)營協議。項目實施機構與特許經(jīng)營者應在法律地位平等、權利義務對(duì)等的基礎上簽訂特許經(jīng)營協議。需成(chéng)立項目公司的，項目實施機構應當與特許經(jīng)營者簽訂協議，約定其在規定期限内成(chéng)立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協議。特許經(jīng)營協議應明确項目實施範圍、産出（服務）質量和标準、投資收益獲得方式、項目風險管控、協議變更、特許經(jīng)營期限等内容，約定雙方的權利、義務和責任。

（十）嚴格履行投資管理程序。對(duì)政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營項目，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對(duì)由社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定履行核準或備案手續。規範履行項目調整程序，完成(chéng)審批、核準或備案手續的項目如發(fā)生變更建設地點、調整主要建設内容、調整建設标準等重大情形，應報請原審批、核準機關重新履行項目審核程序，必要時應重新開(kāi)展特許經(jīng)營模式可行性論證和特許經(jīng)營方案審核工作。特許經(jīng)營項目法人确定後(hòu)，如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時的項目法人不一緻，應依法辦理項目法人變更手續，項目實施機構應給予必要支持和便利。

（十一）做好(hǎo)項目建設實施管理。特許經(jīng)營者應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關規定優化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質量，做好(hǎo)運營籌備。對(duì)地質條件複雜、施工風險較大、存在維修養護困難的項目，應完善勘察和施工設計，強化建設風險控制，防止項目爛尾。項目建成(chéng)後(hòu)，應依法依規及時組織竣工驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的項目，應在投入試運行或試運營前符合相應要求并取得試運行或試運營許可。

三、切實加強運營監管

（十二）定期開(kāi)展項目運營評價。項目實施機構應會同有關方面(miàn)對(duì)項目運營情況進(jìn)行監測分析，開(kāi)展運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共産品、公共服務的質量和效率。項目實施機構應將(jiāng)社會公衆意見作爲項目監測分析和運營評價的重要内容，加大公共監督力度，按照有關規定開(kāi)展績效評價。

（十三）懲戒違法違規和失信行爲。如特許經(jīng)營者存在違反法律法規和國(guó)家強制性标準，嚴重危害公共利益，造成(chéng)重大質量、安全事(shì)故或突發(fā)環境事(shì)件等情形，有關方面(miàn)應依法依規責令限期改正并予以處罰。對(duì)提供的公共産品、公共服務不滿足特許經(jīng)營協議約定标準的，特許經(jīng)營者應按照協議約定承擔違約責任。依法依規將(jiāng)項目相關方的失信信息納入全國(guó)信用信息共享平台。

（十四）規範開(kāi)展特許經(jīng)營協議變更和項目移交等工作。在特許經(jīng)營協議有效期内，如确需變更協議内容，協議當事(shì)人應在協商一緻的基礎上依法簽訂補充協議。特許經(jīng)營期限屆滿或提前終止的，應按協議約定依法依規做好(hǎo)移交或退出工作，嚴禁以提前終止爲由將(jiāng)特許經(jīng)營轉變爲通過(guò)建設—移交（BT）模式變相舉債；拟繼續采取特許經(jīng)營模式的，應按規定重新選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優先選擇原特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營期限内因改擴建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的，同等條件下可優先選擇原特許經(jīng)營者。對(duì)因特許經(jīng)營協議引發(fā)的各類争議，鼓勵通過(guò)友好(hǎo)協商解決，必要時可根據争議性質，依法依規申請仲裁、申請行政複議或提起(qǐ)行政、民事(shì)訴訟，妥善處理解決。

（十五）建立常态化信息披露機制。項目實施機構應將(jiāng)項目建設内容、特許經(jīng)營中标結果、特許經(jīng)營協議主要内容、公共産品和公共服務标準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國(guó)投資項目在線審批監管平台，及時向(xiàng)社會公開(kāi)。特許經(jīng)營者應將(jiāng)項目每季度運營情況、經(jīng)審計的年度财務報表等信息，通過(guò)适當方式向(xiàng)社會公開(kāi)。

四、加大政策保障力度

（十六）加強組織實施。各地區要壓緊壓實主體責任，完善工作機制，精心組織實施。各有關部門要強化協同聯動，明确政策規定，加強實施監管。國(guó)家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營協議範本和實施細則，指導各地區按照新機制要求依法合規、穩妥有序實施政府和社會資本合作項目，并會同有關方面(miàn)及時修訂完善特許經(jīng)營相關制度文件，營造良好(hǎo)制度環境。

（十七）做好(hǎo)要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類和使用現狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設，提高土地使用效率。支持依法依規合理調整土地規劃用途和開(kāi)發(fā)強度，通過(guò)特許經(jīng)營模式推動原有資産改造與轉型，提高資産利用效率。探索分層設立國(guó)有建設用地使用權，支持項目依法依規加快辦理前期手續。鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，采用預期收益質押等方式爲特許經(jīng)營項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎設施領域不動産投資信托基金（REITs）。

（十八）支持創新項目實施方式。鼓勵特許經(jīng)營者通過(guò)技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成(chéng)本，提高投資收益，促進(jìn)政府和社會資本合作項目更好(hǎo)實施。特許經(jīng)營者在保障項目質量和産出（服務）效果的前提下，通過(guò)加強管理、降低成(chéng)本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有。鼓勵符合條件的國(guó)有企業通過(guò)特許經(jīng)營模式規範參與盤活存量資産，形成(chéng)投資良性循環。

附件：支持民營企業參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）

附件

支持民營企業參與的特許經(jīng)營新建

（含改擴建）項目清單

（2023年版）

一、應由民營企業獨資或控股的項目

（一）環保領域

1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目

（二）市政領域

2.園區基礎設施項目

3.公共停車場項目

（三）物流領域

4.物流樞紐、物流園區項目

（四）農業林業領域

5.農業廢棄物資源化利用項目

6.旅遊農業、休閑農業基礎設施項目

7.林業生态項目

（五）社會領域

8.體育項目

9.旅遊公共服務項目

二、民營企業股權占比原則上不低于35%的項目

（一）環保領域

10.污水處理項目

11.污水管網項目

（二）市政領域

12.城鎮供水、供氣、供熱項目

（三）交通運輸領域

13.城際鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運輸商業類、延伸類業務項目

14.收費公路項目（不含投資規模大、建設難度高的收費公路項目）

15.低運量軌道(dào)交通項目

（四）物流領域

16.機場貨運處理設施項目

17.國(guó)家物流樞紐、國(guó)家骨幹冷鏈物流基地項目

（五）水利領域

18.具有發(fā)電功能(néng)的小型水利項目

（六）新型基礎設施領域

19.智慧城市、智慧交通、智慧農業、智慧能(néng)源項目

20.數據中心項目

21.人工智能(néng)算力基礎設施項目

22.民用空間基礎設施項目

三、積極創造條件、支持民營企業參與的項目

（一）交通運輸領域

23.列入中長(cháng)期鐵路網規劃、國(guó)家批準的專項規劃和區域規劃的鐵路項目

24.投資規模大、建設難度高的收費公路等項目

25.城市地鐵、輕軌和市域（郊）鐵路項目

26.民用運輸機場項目

（二）能(néng)源領域

27.農村電網改造升級項目

28.油氣管網主幹線或支線項目

29.石油、天然氣儲備設施項目

（三）水利領域

30.具有發(fā)電功能(néng)的大中型水利項目