自然資源部國(guó)土空間規劃局解讀《關于加強國(guó)土空間詳細規劃工作的通知》
深化“多規合一”改革
促進(jìn)城鄉高質量發(fā)展
——自然資源部國(guó)土空間規劃局解讀《關于加強國(guó)土空間詳細規劃工作的通知》
自然資源部國(guó)土空間規劃局
爲了全面(miàn)貫徹落實黨的二十大精神，深化“多規合一”改革成(chéng)果，提高城市規劃、建設、治理水平，促進(jìn)城鄉高質量發(fā)展，日前，自然資源部印發(fā)《關于加強國(guó)土空間詳細規劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43号，以下簡稱《通知》），對(duì)當前階段的詳細規劃工作作了總體部署。自然資源部國(guó)土空間規劃局負責人圍繞《通知》出台的背景、内容和工作要求等進(jìn)行解讀。
1.問：《通知》發(fā)布的背景和主要考慮是什麼(me)？
答：一是深入貫徹落實黨中央精神，深化“多規合一”改革要求。當前，《全國(guó)國(guó)土空間規劃綱要（2021—2035）》已印發(fā)，“三區三線”已劃定，城鄉統籌的國(guó)土空間格局已基本形成(chéng)，省市縣各級國(guó)土空間總體規劃編制審批正在全力推進(jìn)，作爲實施性安排的詳細規劃正成(chéng)爲持續深化“多規合一”改革的關注焦點。《通知》要求各地要在“三區三線”劃定後(hòu)全面(miàn)開(kāi)展詳細規劃的新編或修編工作，就是要發(fā)揮詳細規劃在五級三類國(guó)土空間規劃體系中承上啓下的關鍵作用，將(jiāng)總體規劃确定的各項目标、指标和要求向(xiàng)下傳導落實到詳細規劃，并通過(guò)詳細規劃的落地實施將(jiāng)“多規合一”改革不斷向(xiàng)縱深推進(jìn)。
二是落實新時代新要求，促進(jìn)城鄉高質量發(fā)展。随著(zhe)各級國(guó)土空間總體規劃的報批工作已進(jìn)入最後(hòu)關頭，各地的國(guó)土空間規劃工作重點已經(jīng)逐步轉向(xiàng)了詳細規劃。針對(duì)傳統控制性詳細規劃主要面(miàn)向(xiàng)增量空間、依靠靜态藍圖的編制方法和管控模式已不能(néng)适應當前經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求的突出問題，《通知》明确詳細規劃要以促進(jìn)城鄉高質量發(fā)展爲目标，引導優化城鄉空間結構、完善功能(néng)配置、提升空間品質、激發(fā)發(fā)展活力，并將(jiāng)以人民爲中心的發(fā)展思想貫穿規劃編制和實施管理過(guò)程始終，不斷提高城市規劃、建設、治理水平，促進(jìn)城鄉内涵式、集約型、綠色化高質量發(fā)展。
2.問：如何認識詳細規劃的地位作用？國(guó)土空間詳細規劃與既有規劃的關系是什麼(me)？
答：一是強調了詳細規劃的法定作用和政策屬性。《通知》明确國(guó)土空間詳細規劃是實施國(guó)土空間用途管制和核發(fā)建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證等城鄉建設項目規劃許可以及實施城鄉開(kāi)發(fā)建設、整治更新、保護修複活動的法定依據。各地自然資源部門要按照《自然資源部關于進(jìn)一步加強國(guó)土空間規劃編制和實施管理的通知》（自然資發(fā)〔2022〕186号）中的要求，履行好(hǎo)詳細規劃編制和實施管理的主體責任，各地編制的專項規劃、各類策劃和實施方案、城市設計等有關空間管控的核心内容和要求要根據程序納入詳細規劃，而不能(néng)直接替代詳細規劃作爲設置規劃條件、核發(fā)規劃許可的依據。同時，《通知》明确國(guó)土空間詳細規劃是優化城鄉空間結構、完善功能(néng)配置、激發(fā)發(fā)展活力的實施性政策工具。各地要發(fā)揮好(hǎo)詳細規劃的政策工具作用，在具有“唯一性”的空間上統籌高效配置空間資源、優化空間功能(néng)布局、提升空間功能(néng)價值，不僅可以爲城鄉高質量發(fā)展提供更高質量、更高效率、更加公平、更可持續、更爲安全的空間保障，也可以持續爲城鄉高質量發(fā)展塑造新優勢、創造新空間、激發(fā)新活力、釋放新動能(néng)。
二是明确了詳細規劃與既有規劃繼承與發(fā)展的關系。傳統上，城鎮開(kāi)發(fā)邊界以内的建設空間主要編制控制性詳細規劃，城鎮開(kāi)發(fā)邊界之外的鄉村地區主要編制村莊規劃，《風景名勝區條例》中明确了風景名勝區詳細規劃。《通知》中明确了詳細規劃包括城鎮開(kāi)發(fā)邊界内詳細規劃、城鎮開(kāi)發(fā)邊界外村莊規劃及風景名勝區詳細規劃等類型，將(jiāng)上述這(zhè)些較爲成(chéng)熟的規劃類型繼續保留并整體納入了詳細規劃範疇。在此基礎上，随著(zhe)詳細規劃的管理範圍擴展到全域全要素，詳細規劃的類型將(jiāng)有所拓展，從建設空間到農業空間、生态空間等功能(néng)空間都(dōu)可以根據需要編制詳細規劃；随著(zhe)詳細規劃從靜态藍圖向(xiàng)全過(guò)程全周期動态管控轉變，詳細規劃的體系制度將(jiāng)更加完善，從規劃編制、規劃實施到監測評估、維護運行形成(chéng)完整閉環管理；随著(zhe)詳細規劃從技術文件向(xiàng)制度設計和公共政策轉型，詳細規劃的内涵將(jiāng)更加豐富，將(jiāng)在調查、确權、規劃、建設、更新等自然資源全生命周期管理過(guò)程中發(fā)揮核心作用；随著(zhe)詳細規劃向(xiàng)實施治理不斷深化，詳細規劃的方法也將(jiāng)在繼承基礎上不斷發(fā)展創新，需要各地不斷探索實踐。
三是給各地詳細規劃探索實踐指明了方向(xiàng)，又給予一定探索空間。《通知》多處提到了鼓勵或引導地方結合實際進(jìn)行探索，不僅是範圍的擴大，更是研究角度、深度的變化。其中，第一條鼓勵各地結合實際探索既有規劃類型未覆蓋地區其他類型詳細規劃編制管理方法，如生态地區、陸海統籌地區以及城鎮開(kāi)發(fā)邊界交界地區等。第二條鼓勵各地要适應經(jīng)濟社會發(fā)展需求，探索不同單元類型、不同層級深度詳細規劃的編制和管理方法。第四第五條也引導各地在具體規劃實踐中進(jìn)一步探索增量空間和存量空間的差異化編管方法。同時，第六條鼓勵各地探索“多規合一”地方性标準。第七條鼓勵各地探索建立詳細規劃成(chéng)果由注冊城鄉規劃師簽字的執業規範等。
3.問：此次詳細規劃改革的目标是什麼(me)？新的詳細規劃方法有何變化？
答：要發(fā)揮國(guó)土空間規劃“多規合一”改革優勢，切實加強詳細規劃對(duì)總體規劃的傳導落實、對(duì)高質量發(fā)展和高水平治理的支撐保障，對(duì)人民追求的高品質美好(hǎo)生活及時響應，需要推動詳細規劃的方法進(jìn)行與時俱進(jìn)的變革，爲此《通知》第二條提出了“分區分類推動詳細規劃編制”的工作要求。
首先，在全域範圍科學(xué)劃定規劃單元，整體搭建詳細規劃一張圖基礎框架。《通知》要求按照城市是一個有機生命體的理念，結合行政事(shì)權統籌生産、生活、生态和安全功能(néng)需求，科學(xué)劃定詳細規劃編制單元，整體搭建全域覆蓋、邊界閉合、上下貫穿的詳細規劃一張圖基礎框架，并將(jiāng)上位總體規劃的戰略目标、底線管控、功能(néng)布局、空間結構、資源利用等方面(miàn)的要求分解落實到各規劃單元，作爲按需深化實施層面(miàn)詳細規劃的基本依據。《通知》既強調了與行政事(shì)權邊界對(duì)應，使詳細規劃成(chéng)爲區域發(fā)展和實施治理的抓手，又強調了加強單元之間的系統協同，使詳細規劃更好(hǎo)發(fā)揮空間統籌平衡和資源優化配置的作用。
然後(hòu)，分區分類推進(jìn)詳細規劃編制。一方面(miàn)，在空間維度強調了分區引導和分類管控。其中：“分區域”強調差異性，在城鎮開(kāi)發(fā)邊界内、開(kāi)發(fā)邊界外的不同區域，可以探索差異化的詳細規劃編制管理方法；“分類型”強調針對(duì)性，各地可根據新城建設、城市更新、鄉村建設、自然和曆史文化資源保護利用的需求和産城融合、城鄉融合、區域一體、綠色發(fā)展等要求，因地制宜劃分不同單元類型。另一方面(miàn)在時間維度強調分級管理和分階段編制。其中：“分層級”是改變了傳統控規直接編制到地塊深度的做法，將(jiāng)詳細規劃分爲單元層面(miàn)、實施層面(miàn)兩(liǎng)個層面(miàn)逐級深化，其中單元層面(miàn)側重對(duì)總體規劃的全面(miàn)傳導落實，實施層面(miàn)側重對(duì)實施治理的支撐保障，在具體操作過(guò)程中，各地也可結合實際細分或合并層級進(jìn)行編制；“分階段”是改變原來一次性編制爲根據需要進(jìn)行編制，各地可以結合“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設、治理的需要啓動實施層面(miàn)詳細規劃的編制工作。
4.問：爲什麼(me)這(zhè)次文件強調詳細規劃要立足資源資産關系？
答：首先，詳細規劃要立足資源資産的權益關系，編制能(néng)實施的規劃。規劃是對(duì)空間權利的優化配置和空間秩序的有效規範，其中詳細規劃更直接涉及到權利相對(duì)人，需要協調好(hǎo)各方面(miàn)利益關系，而調整空間關系、協調各方面(miàn)利益首先要了解清楚已有的資源資産權益關系。《通知》強調詳細規劃要以國(guó)土調查、地籍調查、不動産登記等法定數據爲基礎，加強人口、經(jīng)濟社會、曆史文化、自然地理和生态、景觀資源等方面(miàn)調查，綜合分析資源資産條件和經(jīng)濟社會關系，準确把握地區優勢特點，就是要充分了解現有資源資産關系，切實增強詳細規劃的可實施性，使詳細規劃成(chéng)爲可實施、能(néng)實施的規劃。
其二，詳細規劃要找準問題，編制能(néng)用管用好(hǎo)用的規劃。詳細規劃要統籌考慮經(jīng)濟社會、城市安全、文化傳承、生态保護等方面(miàn)的需求，綜合考慮政府、市場、社會、市民在規劃過(guò)程中的多元訴求，統籌解決規劃編制和實施管理過(guò)程中的各種(zhǒng)空間矛盾和治理問題，而要解決問題首先要找準問題。《通知》強調要按照《國(guó)土空間規劃城市體檢評估規程》，深化體檢評估的細度，從以城市或城區爲對(duì)象，細化到以規劃單元及社區爲對(duì)象，聚焦人民群衆更關注的住房、就業、收入、教育、就醫、生态環境等身邊具體事(shì)和經(jīng)濟社會發(fā)展真實需求，就是要找準空間治理問題和治理短闆，明确功能(néng)完善和空間優化的方向(xiàng)，切實提高解決問題的針對(duì)性，使詳細規劃成(chéng)爲能(néng)用、管用、好(hǎo)用的規劃。
5.問：進(jìn)入存量發(fā)展階段的詳細規劃，有哪些針對(duì)性的引導要求？
答：當前，城市已經(jīng)進(jìn)入存量發(fā)展階段，我們的詳細規劃要從增量爲主轉向(xiàng)增存并舉，既要掌握增量空間如何做詳細規劃，又要探索存量空間如何做詳細規劃，要盤活存量、把握變量、引導流量、提高質量；既要在空間維度統籌空間資源要素優化配置，加強增量空間和存量空間差異化的價值引導，又要在時間維度統籌規劃、土地等各類政策工具推動規劃精準有序實施，促進(jìn)規劃與土地政策的融合創新。此次《通知》重點聚焦在城鎮開(kāi)發(fā)邊界内，用第四、第五兩(liǎng)條内容強調了城鎮開(kāi)發(fā)邊界内增存不同維度詳細規劃應當考慮的發(fā)展目标、動力模式。對(duì)于城鎮開(kāi)發(fā)邊界之外的鄉村地區，此前已經(jīng)以《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進(jìn)鄉村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35号）、《自然資源部辦公廳關于進(jìn)一步做好(hǎo)村莊規劃工作的意見》（自然資辦發(fā)〔2020〕57号）文件進(jìn)行了部署，後(hòu)續將(jiāng)結合新形勢新要求再行發(fā)布相關文件加強有針對(duì)性地引導。
其一，城鎮開(kāi)發(fā)邊界内的存量空間，要推動内涵式、集約型、綠色化發(fā)展。随著(zhe)我國(guó)城市發(fā)展方式由外延擴張式向(xiàng)内涵提升式轉變，盤活存量空間、推進(jìn)城市更新已經(jīng)成(chéng)爲新時代城市空間治理的工作重點。而從現實情況看，大城市内部空間結構與後(hòu)疫情時代生産生活方式需求不盡匹配，很多城市随著(zhe)規模粗放擴張生出了一系列“城市病”。《通知》明确要圍繞“人民城市”建設要求，按照《社區生活圈規劃技術指南》，針對(duì)後(hòu)疫情時代實際服務人口的全面(miàn)發(fā)展要求，推動構建功能(néng)完整、低碳安全、複合便利的社區生活圈，將(jiāng)城市轉化爲以複合型社區爲基本單元的“小微城市”有機生命體，因地制宜優化功能(néng)布局，引導形成(chéng)多中心、組團式、網絡化的“15分鍾城市”空間結構，從源頭上解決職住不平衡、鍾擺式交通和公共空間、公共服務不足等問題，分散和減少城市運行風險，促進(jìn)形成(chéng)綠色發(fā)展方式和生活方式，提高可持續發(fā)展競争力。
同時，要使城市更加宜居宜業宜遊宜學(xué)宜養，《通知》明确城鎮開(kāi)發(fā)邊界内存量空間要重點補齊就近就業和教育、健康、養老等公共服務設施短闆，完善慢行系統和社區公共休閑空間布局，提升生态、安全和數字化等新型基礎設施，提高城市服務功能(néng)的均衡性、可達性和便利性。要在有限的空間内實現結構優化、功能(néng)提升、職住均衡等目标，《通知》要求融合低效用地盤活等土地政策，鼓勵開(kāi)發(fā)利用地下空間、土地混合開(kāi)發(fā)和空間複合利用，整體提升存量土地節約集約利用水平。要适應以人爲核心的創新經(jīng)濟發(fā)展需要，《通知》要求促進(jìn)産業園區與城市服務功能(néng)的融合，有序引導單一功能(néng)産業園區向(xiàng)産城融合的産業社區轉變，有效提升存量空間整體價值。要強化對(duì)曆史文化資源、地域景觀資源的保護和合理利用，《通知》要求各地要依據詳細規劃合理确定各規劃單元範圍内存量空間保留、改造、拆除範圍，防止“大拆大建”，防止對(duì)拆遷改造範圍等地域性空間管控要求全國(guó)“一刀切”。
其二，城鎮開(kāi)發(fā)邊界内的增量空間，要強化單元統籌，防止粗放擴張。《通知》要求根據人口和城鄉高質量發(fā)展的實際需要，以規劃單元統籌增量空間功能(néng)布局、整體優化空間結構，促進(jìn)産城融合、城鄉融合和區域一體協調發(fā)展，避免增量空間無序、低效。要牢固樹立土地是寶貴空間資源的理念，合理分析發(fā)展需求，在嚴格控制增量空間開(kāi)發(fā)的同時做好(hǎo)戰略留白、加強開(kāi)發(fā)保護管控，在嚴守安全底線的同時重點強調了要加強耕地保護，确需占用耕地的要按照“以補定占”原則編制補充耕地規劃方案，明确補充耕地的位置和規模。要保護好(hǎo)城市周邊農村地區的耕地和永久基本農田以及其它優質農用地的資源，既可以保障城市糧食供應和食品産業鏈安全，也可以有效防止城市蔓延。
6.問：提高詳細規劃編制水平的技術支撐手段有哪些？
答：《通知》第六條要求強化詳細規劃編制管理的技術支撐，從發(fā)揮城市設計作用、強化規劃标準導向(xiàng)性和推動數字化管理轉型等三方面(miàn)來提高詳細規劃的編制水平和精細化管理水平。
第一，《通知》強調重點地區編制詳細規劃，自然資源部門應按照《國(guó)土空間規劃城市設計指南》要求開(kāi)展城市設計，城市設計方案經(jīng)比選後(hòu)，按法定程序將(jiāng)城市設計方案的有關建議統籌納入詳細規劃管控引導要求。
第二，《通知》從适應新産業、新業态和新生活方式需要的角度出發(fā)，鼓勵地方按照“多規合一”、節約集約和安全韌性的原則，結合城市更新和新城建設的實際，因地制宜制定或修訂基礎設施、公共服務設施和日照、間距等地方性規劃标準，體現地域文化、地方特點和優勢，防止“千城一面(miàn)”。
第三，《通知》提出加快推進(jìn)規劃編制和實施管理的數字化轉型，依托國(guó)土空間基礎信息平台和國(guó)土空間規劃“一張圖”系統，按照統一的規劃技術标準和數據标準，有序實施詳細規劃編制、審批、實施、監督全程在線數字化管理，不斷提高規劃管理效能(néng)。要依托國(guó)土空間規劃“一張圖”系統積極開(kāi)發(fā)各類輔助決策算法程序，不斷提高詳細規劃的數字化管理水平和動态适應能(néng)力。
7.問：請介紹一下詳細規劃工作組織和近期安排。
答：首先，《通知》明确了省、市縣各級自然資源主管部門的責任分工，讓部省市縣分工合作，共同推動詳細規劃工作。《通知》明确市縣自然資源部門是詳細規劃的主管部門，省級自然資源部門要加強工作統籌和對(duì)市縣的指導，各地可以按照《通知》提出的方向(xiàng)性、框架性的要求，結合自己的特點積極開(kāi)展規劃實踐，不斷探索和總結面(miàn)向(xiàng)城市治理的成(chéng)功經(jīng)驗，爲深化“多規合一”改革、完善國(guó)土空間規劃體系提供更加豐富的詳規實踐案例。
同時，《通知》明确要統籌政府、社會、公衆和專業技術人員等各方面(miàn)積極力量，讓各方同心同向(xiàng)，合力推動詳細規劃工作。《通知》要求在詳細規劃編制中做好(hǎo)公示公開(kāi)，主動接受社會監督，不斷健全公衆參與制度，更好(hǎo)踐行“人民城市爲人民”“人民城市人民建”的建設要求。同時，《通知》提出了要加強規劃專業隊伍管理，要求委托具有城鄉規劃編制資質的單位編制詳細規劃，并探索建立詳細規劃成(chéng)果由注冊城鄉規劃師簽字的執業規範，提高詳細規劃編制和管理的專業化、規範化水平。
關于近期工作安排，《通知》明确各地要在2023年底前完成(chéng)詳細規劃編制單元劃定工作，并結合“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設、治理的需要，及時啓動實施層面(miàn)詳細規劃的編制工作。近期，自然資源部也將(jiāng)加強培訓與指導，鼓勵技術管理力量強的地區不斷探索總結經(jīng)驗，幫助技術管理力量相對(duì)薄弱的地區學(xué)習借鑒相關省市先進(jìn)經(jīng)驗，整體上提高詳細規劃編制和實施管理水平，促進(jìn)城鄉高質量發(fā)展。
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